Таким должен быть каждый нормативный правовой акт, регулирующий строительство
Одной из сфер, в которых предоставление услуг по решению вопросов наиболее сильно сопряжено с административными барьерами, является строительство – огромное количество процедур сопровождает все этапы возведения любого объекта. Несомненно, реформы в градостроительной отрасли российской столицы, которые планомерно осуществляются в течение последних лет, создают для застройщика более понятные и прозрачные правила игры, что позволяет говорить о снижении административных барьеров.
Административные барьеры снижают рентабельность построенного жилья, приводя к повышению цен на новостройки, ведь все издержки застройщиков на создание конечного продукта вкладываются в его стоимость. Отмена избыточных процедур в сфере строительства, перевод государственный услуг в электронный вид и регламентация административных процедур выгодны всем: и органам власти, и застройщикам, и горожанам. Наиболее ярко это прослеживается при анализе административных регламентов, регулирующих вопросы строительства в Москве.
Заместитель мэра Москвы по вопросам градостроительной политики и строительства Марат Хуснуллин отметил, что оптимизация административных процедур снижает коррупционные риски. Сегодня все административные процедуры в строительстве регламентированы. У любого инвестора и строительной организации появилось четкое понимание комплектности, состава документов, сроков и результата получения государственной услуги. Многие процедуры при этом оптимизированы по составу представляемых документов и по срокам их выдачи. Это позволило создать для застройщика понятные и прозрачные правила игры в строительной отрасли, а также снизить коррупционные риски.
Однако, несмотря на положительную динамику устранения излишних административных процедур в строительной сфере, еще остаются нормативные правовые акты (НПА), формулировки которых препятствуют четкому и понятному осуществлению прописанных процедур. Эти нормативные барьеры проявляются в широте дискреционных полномочий, определении компетенции по формуле «вправе», выборочном изменении объема прав, чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества, принятии нормативного правового акта за пределами компетенции и т.д. Анализ нормативных актов на предмет наличия в них различного рода неточностей, расплывчатых формулировок, открытых перечней документов, нечетких сроков регулирования позволяет выявить и устранить пробелы в законодательстве, осложняющие ведение бизнеса.
Существует несколько признанных среди специалистов и успешно применяемых на практике методов анализа нормативно-правовых актов. Наиболее интересной и применимой для строительной отрасли, на наш взгляд, является разработанная специалистами Торгово-промышленной палаты РФ методика анализа практики правоприменения. Важным достоинством методики является наличие четкого перечня коррупциогенных факторов, а также возможность соотнесения данных правовой экспертизы с результатами опросов предпринимателей. Такой подход позволяет не только выявить пробелы в законодательстве, но и определить, какие из них действительно вызывают проблемы у представителей бизнеса.
Одним из наиболее распространенных в отечественной правоприменительной практике пробелов является такой фактор, как широта дискреционных полномочий. Когда норма права прописана так, что чиновник получает определенную недопустимую свободу полномочий и может принимать решения в угоду своим интересам, само слово «дискреционный» означает «действующий по своему усмотрению». Широта дискреционных полномочий определяется отсутствием или неопределенностью сроков, условий или оснований принятия решения, наличием дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Так, например, в Постановлении Правительства Москвы от 22 декабря 2015 года № 912-ПП «Об использовании Единой государственной картографической основы города Москвы» в пункте 4.4. содержится такая формулировка: «…решение о предоставлении или об отказе… принимается… в течение трех недель со дня получения…». Исходя из указанной формулировки, акт может быть оформлен, например, и за одну неделю, и за полторы, и за две без указания на процедуры, которые включает в себя процесс оформления акта.
Здесь же прописана следующая норма: «Если для принятия решения об отказе требуется получение дополнительной информации в соответствии с нормативными правовыми актами в областях геодезической и картографической деятельности или других смежных с ними областях, то срок принятия решения может быть продлен оператором в одностороннем порядке дополнительно на две недели с момента получения запрашиваемых документов с уведомлением пользователя о продлении срока принятия решения». В норме отсутствует четкий перечень необходимых дополнительных документов для предоставления, а также содержится ссылка на действующие НПА, что позволяет действовать по усмотрению уполномоченного органа в зависимости от обстоятельств. Наличие в норме широты полномочий позволяет оператору манипулировать ситуацией в своих интересах. Частными случаями пробела в правовом регулировании является отсутствие контроля за исполнением должностными лицами своих должностных обязанностей. Неполнота административных процедур выражается в отсутствии четко предусмотренных правил обжалования действий и решений должностного лица, что значительно затрудняет возможность защиты гражданином своих законных прав.
Очень часто в регламентах устанавливаются неоправданно большие сроки принятия решения или совершения действия, а иногда и вообще не устанавливаются четкие временные рамки. Например, в нормативном правовом акте «Об оптимизации порядка утверждения архитектурно-градостроительных решений объектов капитального строительства в городе Москве», в пункте 29 для направления копии нового свидетельства в Департамент городского имущества города Москвы устанавливается неоправданно большой срок для государственной услуги – 7 дней со дня выдачи нового свидетельства. Для направления копии нового свидетельства из одного учреждения в другое, расположенных в пределах одного района Москвы, срок в 7 дней представляется явно избыточным.
Встречаются ситуации, когда сроки совершения действий в принципе не установлены. Так, в Постановлении Правительства Москвы № 954-ПП от 5 декабря 2006 года в пункте 3.2. содержится формулировка: «Специалисты службы «одного окна» передают заявления и прилагаемые комплекты документов в соответствующие структурные подразделения Управления гражданской защиты Москвы на исполнение». Здесь в принципе отсутствует указание промежуточных сроков. Соответствующая норма, корректирующая выявленный дефект, должна содержать конкретный срок, например «в течение трех дней»
В этом же постановлении в пункте 3.4.4. формулировка «При наличии законных оснований оформляют мотивированный отказ. Отказ в согласовании (отрицательное заключение) оформляется в письменной форме с указанием причин невозможности удовлетворения требований заявителя и, по возможности, рекомендаций по устранению причин отказа». В данном пункте усматривается пробел ввиду отсутствия четкого перечня оснований для мотивированного отказа. Указанная норма создает возможности манипулировать данными основаниями.
Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько субъектов правоприменительной деятельности (совместные решения, согласование решений). Это порой приводит к установлению в нормативных правовых актах дублирующих полномочий разных субъектов правоприменительной деятельности.
Например, в Постановлении Правительства Москвы от 10 сентября 2013 года № 593-ПП в пункте 3 написано: «контроль за выполнением настоящего постановления возложить на…» – и далее идет перечень лиц. Данная норма не указывает, в какой части осуществляет контроль каждое должностное лицо.
Несовершенство НПА может выражаться в отсутствии контроля за исполнением должностными лицами органов государственной власти (органов местного самоуправления) и государственными (муниципальными) служащими своих должностных обязанностей. По сути, речь идет о неполноте административных процедур.
Устранить или ограничить недостатки можно посредством установления в нормативных правовых актах:
– норм, обеспечивающих информационную открытость органов государственной власти (органов местного самоуправления), и уровня конкретности таких норм, если они есть;
– норм об отчетности субъекта правоприменительной деятельности;
– норм о порядке обжалования решений и действий (бездействий) субъекта правоприменительной деятельности, в том числе в вышестоящий орган власти или должностному лицу.
Административные процедуры, имеющие какиелибо изъяны, в том числе отсутствие всех необходимых для реализации элементов, делают их менее доступными для граждан и тем самым порождают возможность решения возникшей «проблемы» с использованием человеческого фактора.
Проанализировав нормативные правовые акты, регламентирующие административные процедуры при осуществлении строительства в городе Москве, можно констатировать: некоторые из них требуют дополнительных корректировок, которые будут способствовать устранению излишних административных барьеров и обеспечат равенство прав граждан и организаций.
Людмила Шохина,
юрист, эксперт в сфере анализа практики правоприменения