Московская программа реновации жилья – проект пионерский и, если он будет грамотно реализован, в конечном счете обернется пользой. Главная цель процесса расселения пятиэтажек – обновить жилищный фонд столицы, заменить старые дома на оснащенные всем необходимым квартиры, причем главным плюсом становится обновление городской среды в целом. Но является ли реновация только московской историей? Или столицу нужно рассматривать как тестовую площадку перед запуском реновации в регионы?
39 ТРЛН РУБ. ОБЪЕМ НЕДОИНВЕСТИРОВАНИЯ В ПОДДЕРЖАНИЕ И ОБНОВЛЕНИЕ ЖИЛОЙ ЗАСТРОЙКИ, ЧТО СОСТАВЛЯЕТ 37% ВВП
Почти все российские города нуждаются в редевелопменте застроенных территорий, но не все могут позволить себе реализацию таких проектов. Каковы их потребности и возможности? Рассмотрим эти вопросы с точки зрения экономиста, потому что реновация, как и любой другой градостроительный проект, влияет на экономику города и наоборот. Градостроительная политика – инструмент жилищной политики, эти процессы между собой тесно связаны. Страна прошла этапы точечной застройки, больших проектов освоения «зеленых полей» вокруг российских городов. Положительным итогом процесса развития новых территорий стал рост доступности жилья, развитие ипотеки, увеличение обеспеченности жильем.
С 2012 года началась новая стадия обновления застроенных территорий, которая объективно необходима. Потому что мы накопили огромный объем недоинвестирования в поддержание и обновление ветшающих жилых районов. Это задача, которую наше поколение решить не сможет – останется еще и на будущее. Сейчас эта проблема постепенно стала осознаваться, формируются новые стратегии, в частности приоритетный проект повышения качества городской среды. Во многих крупных городах реализованы отдельные небольшие проекты редевелопмента, но, как показывает этот немногочисленный опыт, такие практики пока связаны с большим комплексом проблем. Примером новой стратегии на уровне города является московская программа реновации жилищного фонда, которая направлена на решение таких проблем, чем ее опыт и уникален.
ПРОБЛЕМЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ОБНОВЛЕНИЯ ЗАСТРОЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ ВКЛЮЧАЮТ:
- преобладание развития новых территорий или точечного обновления застроенных территорий, отсутствие опыта комплексного обновления уже существующей застройки;
- дефицит земельной ренты и инструментов управления земельной рентой публичной властью;
- недостаточную градостроительную и экономическую обоснованность проектов редевелопмента;
- недостаток градостроительных требований к качеству создаваемой городской среды.
Под силу ли другим городам решать эти проблемы? При низком уровне земельной ренты в городе программы комплексного редевелопмента территорий нереализуемы без существенных бюджетных затрат, а у муниципалитетов в таких городах часто также нет средств на такие проекты. Поэтому могут быть только точечные инвестиции в поддержание сколько-нибудь приличного уровня городской среды.
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА ДАЕТ ОРИЕНТИРЫ ПРИ ДАЛЬНЕЙШЕМ ОПЕРАТИВНОМ УПРАВЛЕНИИ КАЖДЫМ ПРОЕКТОМ И ПРОГРАММОЙ В ЦЕЛОМ. ТАКИЕ РАСЧЕТЫ ДОЛЖНЫ СТАТЬ РУТИНОЙ ПРИ ПОДГОТОВКЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ЛЮБОГО ПРОЕКТА РЕДЕВЕЛОПМЕНТА ЗАСТРОЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Институт экономики города провел оценку потенциала редевелопмента застроенных жилых территорий в 73 городах с населением более 250 тыс. человек. Размер территорий, нуждающихся в обновлении, составляет 66 тыс. га. На этих территориях можно построить более 260 млн кв. метров жилья – это соответствует объему строительства профессиональных застройщиков в этих городах примерно за 15 лет. Вывод: потребность огромная, а реализуемых проектов мало, доля комплексных проектов в них минимальна, доминируют точечные проекты.
Редевелопмент территории – это не просто снос здания и строительство другого. Самое главное – это комплексное обновление всей территории, ее перепланировка в целях повышения эффективности использования территории и комфортности для жизнедеятельности в соответствии с современными стандартами.
Наше исследование показало: точечные проекты в российских городах реализуются без изменения планировки и градостроительной среды. Новый дом, построенный на месте снесенного, по сути – бывшая пятиэтажка, которую, образно говоря, поставили «на попа». Поэтому точечная застройка воспринимается большей частью жителей соседних домов как вторжение в сложившуюся среду, нежелательное соседство, в результате которого ущемляются их права на комфортное проживание.
При такой реализации очевидна низкая инвестиционная привлекательность проектов, к которой плюсом идет проблема так называемых «неликвидных остатков» (части деградирующей территории вокруг территории точечного редевелопмента). То есть сам проект создает неоднородность застройки (или усиливает ее), а в будущем – это чистые расходы бюджета, поскольку привлечь частные инвестиции на такие «неликвидные остатки» уже невозможно. Итог – неразумная растрата потенциальной земельной ренты. Существует значительный финансовый разрыв между потребностями и ресурсами городов на развитие и содержание городской среды. Пока у нас отсутствуют дополнительные источники изъятия городом земельной ренты: нет платы за разрешение на строительство и сборов на инфраструктуру, которые существуют во многих зарубежных странах, относительно малы налоги на недвижимость. Через текущие доходы бюджетов от городских активов (земельный налог и налоги на имущество) не только редевелопмент не профинансировать, но и текущее содержание публичной инфраструктуры. А это плохо. У нас нет непрерывных инвестиций в городскую среду, что приводит к ее неизбежному износу и отставанию от меняющихся потребностей общества и экономики. Нельзя думать, что, проведя программу реновации, можно дальше забыть о поддержании ее эффектов.
Инвестиции в рамках реновации – это инвестиции в наращивание городских активов, которые надо содержать. Если сегодня не все города имеют необходимую земельную ренту для реновации, то потом для реновации бОльших активов потребуется еще больше ресурсов. Между тем инструменты управления земельной рентой для финансирования инвестиций в обновление застроенных территорий есть:
- во-первых, изъятие части рыночных доходов от редевелопмента при проведении аукциона на право реализации проекта редевелопмента или прямое управление проектом (как это пока предусматривается в Москве);
- во-вторых, постоянные доходы бюджета от налогов на недвижимость. Объем таких налогов, собираемых в российских городах, значительно меньше накопленного дефицита инвестиций в городскую среду и еще меньше – потребностей в инвестициях;
- в-третьих, эффективное обременение инвесторов обязательствами по созданию или финансированию публичной инфраструктуры. Зачастую этот регулятор заменяется неформальными и непрозрачными обременениями застройщиков, например, по строительству в городе социальных объектов.
Экономическим источником финансирования программ обновления застроенных территорий является земельная рента – либо получаемая в долгосрочном периоде после реализации проекта (в форме налогов, тогда сам проект финансируется за счет заемного капитала), либо получаемая в момент реализации проекта (доходы от проектов, в том числе частичные в форме платы за право заключить договор редевелопмента на аукционе).
Много споров вызывает необходимость повышения плотности застройки при редевелопменте. Переход к высокоплотной застройке – это триггер экономических процессов и возможность кардинально повысить комфорт жителей (разумеется, при соблюдении определенных условий – баланс между высотой застройки и шири ной улиц, баланс между частными и публичными пространствами, доступность недвижимости для резидентов, в том числе жителей и коммерческих арендаторов). Но при этом совершенно не обязательно повышать эту плотность только за счет этажности, это можно делать за счет удачных планировочных решений, в том числе организации квартальной застройки, что успешно демонстрируют архитекторы – участники конкурса проектов реновации в Москве. Кроме экономических ограничений на практике есть также множество чисто физических ограничений для реализации нужных проектов, их преодоление требует не только градостроительных навыков, но и правовых и управленческих. Все описанные выше проблемы свойственны абсолютно всем городам. Особо можно отметить, что для других городов эти проблемы будут решаться вдвойне сложнее, так как у них нет своего закона, а ГрК пока не дает адекватного инструмента. Расширение полномочий Москвы при реализации программы реновации представляется правильным подходом. Можно подумать о расширении полномочий и других городов в этой сфере, по крайней мере крупных городов. За рубежом при редевелопменте активно используют методологию экономической оценки проектов и новый инструментарий – инклюзивное градостроительное регулирование. В России пока таких навыков и инструментов не хватает.
Принято считать, что экономические расчеты при подготовке девелоперских проектов ограничиваются такими тривиальными показателями, как объем инвестиций, внутренняя норма доходности и т.д. Важно радикально расширить поле зрения на количественную оценку всех возможных эффектов каждого проекта и программы в целом. Городу важно понимать, какое влияние проект или программа окажет на доходы и расходы его бюджета, на рынки малого бизнеса, на жилищную обеспеченность горожан. Посчитать можно все или почти все (конечно, вариативно при заданных параметрах, то есть с определенной вероятностью). Экономическая оценка дает ориентиры при дальнейшем оперативном управлении каждым проектом и программой в целом – при каких рыночных условиях и что именно нужно скорректировать, как избежать рисков для бюджета и для экономики города. Такие расчеты должны стать рутиной при подготовке и реализации любого проекта редевелопмента.
На примере конкретной пилотной территории в городе Москве Институтом экономики города разработана уникальная экономическая модель, позволяющая не только рассчитать объем инвестиций, структуру и источники финансирования проекта, но и получить принципиально новые количественные оценки всех микрои макроэкономических эффектов проекта – от расчета стандартных показателей эффективности инвестиций до оценки эффективности проекта для бюджета города, его жилищной сферы и экономики города в целом в течение 15 лет реализации программы.
Надежда КОСАРЕВА, президент фонда «Институт экономики города», профессор Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ
Татьяна ПОЛИДИ, исполнительный директор фонда «Институт экономики города»